A Study on the History of the Hbun Tribe’s Relocation and Land Exchange, and Some Preliminary Thoughts on the Reclamation of Indigenous Land
作者:蔡侑霖 Tsai, You-Lin(國立交通大學人文社會學系專案助理教授) [1]
作者:蔡侑霖 Tsai, You-Lin(國立交通大學人文社會學系專案助理教授) [1]
前言[2]
根據謝志誠等人(2008)針對臺灣原住民族群之聚落遷移的研究,從日治至1960年代,統治者皆以方便管理為目的,主導原住民族群遷移。今位於新北市烏來區福山村屯鹿地段的下盆部落,於民國50年代遷村前原居於老哈盆部落(今福山植物園的一部分,在舊文書上稱為「哈呅」),在更早之前的日治時代,基於統治上的便利性,日本殖民政府以生活條件惡劣為由,「慫恿」原居高義蘭社11戶與塔卡散社29戶的泰雅族人,於1931年以集團移住的方式遷移至哈盆社(鄭安晞、許維真 2009:40) [3]。
在統治者嬗遞後,哈盆社再度經歷基於治理成本考量下的遷村。民國52年葛樂禮風災後,政府基於統治便利性,不願意負擔空投救災的成本,與部落族人協議以換地的方式遷村。多數提到此事件的文獻,包含最新版本的《烏來鄉志》(許家華、劉芝芳 2010:29),以及鄭安晞與許維真(2009:41),只記載這是災後遷村,對於遷村與換地過程缺乏深入記錄。在地文史工作者與學者進行的耆老口述史訪談資料上,則透露出政府未將部分土地撥交族人、政府興建的房舍有偷工減料的狀況,導致族人必須另築居所。此外,也顯示遷村前廣大老哈盆保留地可能是部落共有,由各家戶使用的狀況,遷村後則出現明確的土地私有制,各家戶分別持有1-3公頃的私有土地[4]。
筆者有機會接觸到下盆部落的土地議題,是在任職由科技部委託、國立政治大學執行的「人文創新與社會實踐計畫」博士後研究員期間。2014年3月底,生活於計畫執行場域的新北市烏來區泰雅族原住民剛經歷針對都市計畫第三次通盤檢討的抗爭,這場抗爭和原住民族發展、國土保安,以及流域治理等議題息息相關,因為在地族人面臨的困境是整個烏來區被劃入水源保護區以保障大臺北都會區用水之際,嚴格的土地管制使得居住用地缺乏、產業發展受到嚴格限制(湯京平 2014)。然而,同樣面對上述議題的下盆部落,其土地議題還具有在遷村過程中失去土地的特殊性,其訴求-取回老哈盆保留地-卻在這場抗爭中被邊緣化。
有鑒於老哈盆部落保留地議題涉及原住民族在國家政策下失去土地與保留地私有化的歷史,在未來也可能涉及原住民族與國家共同管理自然資源的面相,與原住民族土地權、國土保安、環境保護,以及流域治理的討論息息相關,因此不該被邊緣化,筆者開始進行歷史文獻的蒐整與分析,試圖釐清遷村異地的歷史過程,做為後續討論哈盆部落保留地議題的基礎,文獻來源分別透過聯合知識庫剪報系統、國史館臺灣文獻館典藏檔案,以及國家發展委員會機關檔案目錄查詢網加以蒐集[5]。筆者認為這些努力除了有助於驗證部分口述史的訊息外,在大部分熟悉昔日歷史事件的耆老已不在人間的遺憾下,也能幫助部落族人更清楚地掌握遷村換地的來龍去脈。
此外,本文還透過地籍資料的判讀試圖掌握易地的過程,晚近臺灣人文社會科學界以地籍資料掌握土地動態,做出深入研究者首推陳東升(1995 8-9),其名著《金權城市》曾使用地籍謄本分析房地產開發上土地取得的過程、土地貸款資金來源、地目變更的時間與過程等等。針對原住民保留地的研究,官大偉(2014 20-22)曾以地籍資料掌握NH鄉保留地被設定抵押的情形,探討保留地交易現象的歷史演變。這些研究提醒我們,地籍資料或許能為老哈盆部落遷村異地案例中關於土地流向的問題提供若干線索。
在章節安排方面,本文將先回顧遷村異地過程以及述說一些從歷史檔案整理出來的故事,接著試圖釐清當年政府預計撥給下盆部落族人的土地為何成為「消失的保留地」,並對於後續與歸還老哈盆保留地相關的議題提出初步討論。
根據謝志誠等人(2008)針對臺灣原住民族群之聚落遷移的研究,從日治至1960年代,統治者皆以方便管理為目的,主導原住民族群遷移。今位於新北市烏來區福山村屯鹿地段的下盆部落,於民國50年代遷村前原居於老哈盆部落(今福山植物園的一部分,在舊文書上稱為「哈呅」),在更早之前的日治時代,基於統治上的便利性,日本殖民政府以生活條件惡劣為由,「慫恿」原居高義蘭社11戶與塔卡散社29戶的泰雅族人,於1931年以集團移住的方式遷移至哈盆社(鄭安晞、許維真 2009:40) [3]。
在統治者嬗遞後,哈盆社再度經歷基於治理成本考量下的遷村。民國52年葛樂禮風災後,政府基於統治便利性,不願意負擔空投救災的成本,與部落族人協議以換地的方式遷村。多數提到此事件的文獻,包含最新版本的《烏來鄉志》(許家華、劉芝芳 2010:29),以及鄭安晞與許維真(2009:41),只記載這是災後遷村,對於遷村與換地過程缺乏深入記錄。在地文史工作者與學者進行的耆老口述史訪談資料上,則透露出政府未將部分土地撥交族人、政府興建的房舍有偷工減料的狀況,導致族人必須另築居所。此外,也顯示遷村前廣大老哈盆保留地可能是部落共有,由各家戶使用的狀況,遷村後則出現明確的土地私有制,各家戶分別持有1-3公頃的私有土地[4]。
筆者有機會接觸到下盆部落的土地議題,是在任職由科技部委託、國立政治大學執行的「人文創新與社會實踐計畫」博士後研究員期間。2014年3月底,生活於計畫執行場域的新北市烏來區泰雅族原住民剛經歷針對都市計畫第三次通盤檢討的抗爭,這場抗爭和原住民族發展、國土保安,以及流域治理等議題息息相關,因為在地族人面臨的困境是整個烏來區被劃入水源保護區以保障大臺北都會區用水之際,嚴格的土地管制使得居住用地缺乏、產業發展受到嚴格限制(湯京平 2014)。然而,同樣面對上述議題的下盆部落,其土地議題還具有在遷村過程中失去土地的特殊性,其訴求-取回老哈盆保留地-卻在這場抗爭中被邊緣化。
有鑒於老哈盆部落保留地議題涉及原住民族在國家政策下失去土地與保留地私有化的歷史,在未來也可能涉及原住民族與國家共同管理自然資源的面相,與原住民族土地權、國土保安、環境保護,以及流域治理的討論息息相關,因此不該被邊緣化,筆者開始進行歷史文獻的蒐整與分析,試圖釐清遷村異地的歷史過程,做為後續討論哈盆部落保留地議題的基礎,文獻來源分別透過聯合知識庫剪報系統、國史館臺灣文獻館典藏檔案,以及國家發展委員會機關檔案目錄查詢網加以蒐集[5]。筆者認為這些努力除了有助於驗證部分口述史的訊息外,在大部分熟悉昔日歷史事件的耆老已不在人間的遺憾下,也能幫助部落族人更清楚地掌握遷村換地的來龍去脈。
此外,本文還透過地籍資料的判讀試圖掌握易地的過程,晚近臺灣人文社會科學界以地籍資料掌握土地動態,做出深入研究者首推陳東升(1995 8-9),其名著《金權城市》曾使用地籍謄本分析房地產開發上土地取得的過程、土地貸款資金來源、地目變更的時間與過程等等。針對原住民保留地的研究,官大偉(2014 20-22)曾以地籍資料掌握NH鄉保留地被設定抵押的情形,探討保留地交易現象的歷史演變。這些研究提醒我們,地籍資料或許能為老哈盆部落遷村異地案例中關於土地流向的問題提供若干線索。
在章節安排方面,本文將先回顧遷村異地過程以及述說一些從歷史檔案整理出來的故事,接著試圖釐清當年政府預計撥給下盆部落族人的土地為何成為「消失的保留地」,並對於後續與歸還老哈盆保留地相關的議題提出初步討論。
葛樂禮風災前的老哈盆保留地
依據國史館臺灣文獻館典藏的檔案(臺灣省政府 1953a、b、c、d),老哈盆部落保留地是在民國24年(昭和10年、1935年)7月20日由臺灣總督府警務局以第4121號令設立,在二次世界大戰結束,國民政府接收臺灣後維持保留地之劃設,當時標定面積約1,052公頃。
時至民國42年,針對這片廣大保留地的用途,臺灣省政府內部有不同意見,財政廳認為在日治時代,臺北州訓令已廢止該保留地的劃設,其產權應該由臺北縣政府接管,並辦理放租(或許是在當時公地放領的政策脈絡下)。然而民政廳堅持維持保留地劃設,所持理由如下:
綜上所述,民政廳的建議為:「為顧全山胞權益、維護森林涵養電源、鞏固治安,計擬將該地仍保留為山地保留地……」。最終於省政府委員會第299次會議中,決議:「照民政廳意見通過」(臺灣省政府 1953d)。老哈盆保留地就在當年省民政廳官員相當前瞻性的堅持中維持下來。
異地遷村之初
關於葛樂禮風災後遷村事件,當年的公文檔案與報紙提供較多細節訊息。根據民國52年7月10日的公文檔案(臺灣省政府農林廳林務局文山林區管理處 1963),移住預定地選定福山村屯鹿溪與思奇野溪附近兩處國有林班地,約60公頃,然而在換地事宜方面,如何交換則另案研商辦理,易言之,換地面積與位置在遷村之始根本未定案,處於且戰且走的狀況。另外,該檔案也顯示在經費方面,臺灣省政府承諾撥給房屋建築費200,346元,初期生活補助費28,773.60元。時至民國53年6月中旬,聯合報報導指出,省政府撥20萬元在屯鹿建造房屋,每戶發給搬家費3,000元、生活補助費3,000元,房屋將於1964年7月完工,共有10家,48人將完成遷居[6]。
當年的報導除了盛讚政府遷村政策的美意外,也充滿對部落族人的汙名化,聯合報記者陳祖華認為老哈盆部落族人是「被上帝所遺棄的一群」,而且是因為其生活習慣「先背棄了上帝,所以才被上帝所遺棄」,這是指「四十一個不願勞動,但是一天到晚幻想吃米吃酒的村民,把這塊肥美的土地糟塌了」,指責他們「任憑沃壤變荒田」與「有物換錢皆沽酒」,並斷言遷村政策的後果是「對這些智識水準不高而且懶情嗜酒的哈呅族民來說,這種政策適足以養成他們事事依賴的壞習慣」,從而政府必須「宜將勤奮教斯民」[7]。
在充滿主流世界觀的認知與敘事下,遷居地選擇的轉折被以對族人的指責所掩蓋。當年由各戶代表會商,最初選擇興建遷村聚落的位置是南勢溪與斯可野溪匯流的高處平臺,然而剛打好地基、蓋好房屋後,卻發生雨後山崩事件,老人家認為「此處很危險……山壁還有一公尺的裂痕,前面是溪流,逃都無處逃,會被活埋。」因此才改搬遷至今日的下盆部落(宋神財 2013:63),位於當年林務局的苗圃附近。然而不明究理的外來記者,卻以獵奇式的筆法,認為這是族人很奇怪的選擇:「政府最初決定的遷村地點在距哈呅約廿二公里的斯溪雅奇,該地的地基已經打好,磚塊也運去了不少。但是到了後來,不知怎的,他們又反對遷到斯溪雅奇,而願意到地理環境更不如斯溪雅奇的苗埔一帶。」[8]如今在公開的文字中,大概很難找到如此粗暴的報導內容,然而某種未深入理解部落紋理與歷史過程,同時汲汲試圖進行教化,充滿主流偏見的觀點卻依然在制度中被複製,在媒體、社區營造,以及學術等各界中依然清晰可見,只是伴隨著更多誘人的修辭、更精巧地遮掩權力關係。
第一次加撥保留地
自從遷村以降,換地事件延續幾年,林務局與省民政廳於民國56年年中的公文往返(臺北縣政府 1967a)透露一些有趣的訊息。55年4月29日,烏來鄉原住民王有義與林朝被控在忠治村第13國有林地竊占林木,被臺北地方法院檢察官提起公訴,但臺北地方法院「以該國有林地既經測量並劃編為山地保留地交由山胞使用之理由判決無罪」。對於林務局而言,與哈盆部落換地案件至此仍是懸案,即法院顯然認為原林務局轄有的忠治村第13國有林地已被劃編為保留地,然而林務局卻表示不知情:「該國有林地是否業已劃編為山地保留地本處迄未奉任何有關令示以致本案無從處理。」因此林務局要求省民政廳迅速辦理換地案件,並發函臺北縣政府與林務局文山管理處。從這份檔案中,我們可以發現歷經4年,換地案件懸而未決,並確定原初預計撥給下盆部落的土地不僅限於如今部落所在的屯鹿地段,而遍及包含忠治在內的烏來鄉各村,詳細清單如下:
依據國史館臺灣文獻館典藏的檔案(臺灣省政府 1953a、b、c、d),老哈盆部落保留地是在民國24年(昭和10年、1935年)7月20日由臺灣總督府警務局以第4121號令設立,在二次世界大戰結束,國民政府接收臺灣後維持保留地之劃設,當時標定面積約1,052公頃。
時至民國42年,針對這片廣大保留地的用途,臺灣省政府內部有不同意見,財政廳認為在日治時代,臺北州訓令已廢止該保留地的劃設,其產權應該由臺北縣政府接管,並辦理放租(或許是在當時公地放領的政策脈絡下)。然而民政廳堅持維持保留地劃設,所持理由如下:
- 在日治時代,保留地之處分為統督府的權限,地方政府無權過問,因此不認為這片保留地曾被廢止。
- 在當年的烏來鄉公所與烏來分駐所,都查不到廢止該保留地的文件,而且福山村村民都承認該地為保留地,一旦放租,「勢必引起紛爭」。
- 該保留地位於警力難以企及之處,距離烏來鄉福山村12公里、宜蘭縣太平鄉崙埤16公里,如果把土地放租給平地人,烏來與太平各派出所無法監督管理,恐形成治安隱憂。
- 該保留地處南勢溪上游,如果放租給平地人開墾,烏來的電源、涵養沙土扞止會出現問題。
- 烏來可耕地本身就缺乏,沒有條件把土地放租給平地人。
綜上所述,民政廳的建議為:「為顧全山胞權益、維護森林涵養電源、鞏固治安,計擬將該地仍保留為山地保留地……」。最終於省政府委員會第299次會議中,決議:「照民政廳意見通過」(臺灣省政府 1953d)。老哈盆保留地就在當年省民政廳官員相當前瞻性的堅持中維持下來。
異地遷村之初
關於葛樂禮風災後遷村事件,當年的公文檔案與報紙提供較多細節訊息。根據民國52年7月10日的公文檔案(臺灣省政府農林廳林務局文山林區管理處 1963),移住預定地選定福山村屯鹿溪與思奇野溪附近兩處國有林班地,約60公頃,然而在換地事宜方面,如何交換則另案研商辦理,易言之,換地面積與位置在遷村之始根本未定案,處於且戰且走的狀況。另外,該檔案也顯示在經費方面,臺灣省政府承諾撥給房屋建築費200,346元,初期生活補助費28,773.60元。時至民國53年6月中旬,聯合報報導指出,省政府撥20萬元在屯鹿建造房屋,每戶發給搬家費3,000元、生活補助費3,000元,房屋將於1964年7月完工,共有10家,48人將完成遷居[6]。
當年的報導除了盛讚政府遷村政策的美意外,也充滿對部落族人的汙名化,聯合報記者陳祖華認為老哈盆部落族人是「被上帝所遺棄的一群」,而且是因為其生活習慣「先背棄了上帝,所以才被上帝所遺棄」,這是指「四十一個不願勞動,但是一天到晚幻想吃米吃酒的村民,把這塊肥美的土地糟塌了」,指責他們「任憑沃壤變荒田」與「有物換錢皆沽酒」,並斷言遷村政策的後果是「對這些智識水準不高而且懶情嗜酒的哈呅族民來說,這種政策適足以養成他們事事依賴的壞習慣」,從而政府必須「宜將勤奮教斯民」[7]。
在充滿主流世界觀的認知與敘事下,遷居地選擇的轉折被以對族人的指責所掩蓋。當年由各戶代表會商,最初選擇興建遷村聚落的位置是南勢溪與斯可野溪匯流的高處平臺,然而剛打好地基、蓋好房屋後,卻發生雨後山崩事件,老人家認為「此處很危險……山壁還有一公尺的裂痕,前面是溪流,逃都無處逃,會被活埋。」因此才改搬遷至今日的下盆部落(宋神財 2013:63),位於當年林務局的苗圃附近。然而不明究理的外來記者,卻以獵奇式的筆法,認為這是族人很奇怪的選擇:「政府最初決定的遷村地點在距哈呅約廿二公里的斯溪雅奇,該地的地基已經打好,磚塊也運去了不少。但是到了後來,不知怎的,他們又反對遷到斯溪雅奇,而願意到地理環境更不如斯溪雅奇的苗埔一帶。」[8]如今在公開的文字中,大概很難找到如此粗暴的報導內容,然而某種未深入理解部落紋理與歷史過程,同時汲汲試圖進行教化,充滿主流偏見的觀點卻依然在制度中被複製,在媒體、社區營造,以及學術等各界中依然清晰可見,只是伴隨著更多誘人的修辭、更精巧地遮掩權力關係。
第一次加撥保留地
自從遷村以降,換地事件延續幾年,林務局與省民政廳於民國56年年中的公文往返(臺北縣政府 1967a)透露一些有趣的訊息。55年4月29日,烏來鄉原住民王有義與林朝被控在忠治村第13國有林地竊占林木,被臺北地方法院檢察官提起公訴,但臺北地方法院「以該國有林地既經測量並劃編為山地保留地交由山胞使用之理由判決無罪」。對於林務局而言,與哈盆部落換地案件至此仍是懸案,即法院顯然認為原林務局轄有的忠治村第13國有林地已被劃編為保留地,然而林務局卻表示不知情:「該國有林地是否業已劃編為山地保留地本處迄未奉任何有關令示以致本案無從處理。」因此林務局要求省民政廳迅速辦理換地案件,並發函臺北縣政府與林務局文山管理處。從這份檔案中,我們可以發現歷經4年,換地案件懸而未決,並確定原初預計撥給下盆部落的土地不僅限於如今部落所在的屯鹿地段,而遍及包含忠治在內的烏來鄉各村,詳細清單如下:
--在這些最初用來換取老哈盆部落保留地的用地中,位於烏來瀑布上端約20公頃,屬於烏來事業區第12林班地的部分,林務局認為如果劃編為保留地將「影響風景區瀑布水源」,准予臺北縣政府放棄這塊土地,並箋復省民政廳,不再予以調整(臺北縣政府 1967b)。
到此,可以發現原初預計撥給下盆部落的土地,比起老哈盆部落被測定的1,014.7785公頃,根本不成比例,後來在民國57年6月3日,省議員陳學益與李文正提案,要求補撥更多林班地為保留地(臺灣省議會公報處 1968a:838)。而在第一波增列用於易地之保留地與兩位省議員提案之間,則發生一段山地牧區的插曲。
哈呅山地牧區的插曲
山地牧區的插曲發生在臺灣政府於1950年代便開始推行的「農業上山」政策脈絡中。根據施聖文的研究(2013:205),民國49年(1960年),「山地農業資源開發列為省政六大建設之一…農業技術、人力、資金的進入,也開始將『農業上山』作為一個實際的行動,並在1961年農林廳成立山地農牧局(爾後的水土保持局)『專責辦理開發工作』。」
民國57年年初,省農林廳山地農牧局發函宜蘭縣政府,表示為發展山坡地畜牧事業,擬開發大區牧地,並以具有水源、面積在500-1,000公頃的國有林地或試驗林地為先決條件,要求宜蘭縣政府將符合要件的土地函送山地農牧局以供選地參考。宜蘭縣政府回函建議的土地竟然位於臺北縣烏來鄉,其位置是烏來事業區第15及65林班地附近,土地已歸國有的老哈盆保留地(宜蘭縣政府 1968a)。閱讀史料時,不禁覺得莞爾,某一縣政府提出的用地建議居然坐落於鄰縣境內,如果此事發生在晚近,恐將引起兩縣之間的紛爭,但當年就是有這樣的故事。
至此,老哈盆保留地的土地權屬已成為「國有保留地」,根據檔案(宜蘭縣政府 1968b)[9],宜蘭縣政府建議用地的面積達600餘公頃,水源狀況「良好」、「草源豐富」,在交通方面,從宜蘭縣政府的陳述看來,問題不大:「路程約二十四公里,由本縣員山鄉雙連埤經過,目前卡車可通至雙連埤,其餘有人行道通至哈呅。」
結果,老哈盆保留地不只成為臺灣戰後史上為發展山坡地畜牧事業第一批三大預定地之一,還被列為第一個勘察點,山地農牧局預定在民國57年4月30日於宜蘭縣政府畜產課集合前往勘察。然而直到勘察當天才發現原來交通是個大問題:「因路途遙遠(由雙連埤出發需五小時)而無法成行」,於是山地農牧局函請宜蘭縣政府組成勘察小組,先行前往勘查。宜蘭縣政府也意識到勘察前必須編列經費(約新臺幣5,000元)以僱工修路及挑行李,並請員山鄉公所人員擔任嚮導(宜蘭縣政府 1968b)。
宜蘭縣政府最終於5月27-28日順利進行勘察,檔案記載(宜蘭縣政府 1968c)的勘查評價是:「該牧區預定地由雙連埤步行約需兩小時半,面積遼闊,地形平坦,水源豐富,土地肥沃,蘆葦草茂盛,宜適于開闢牧區。本案擬另文函請山地農牧局派員複勘。」除了可以看出老哈盆保留地的確如同下盆部落族人所形容的,是片豐饒美地之外,亦可看出宜蘭縣政府對於將此地闢為山地牧區呈相當正面的態度,並打算請上級單位進行複勘。
然而這個勘查評價甚高的山地牧區計畫卻沒有下文,我們在既有的檔案中查不到蛛絲馬跡,就在宜蘭縣政府完成勘查後一個禮拜內,省議員即提案補撥保留地給下盆部落,或許兩個事件之間的關係並非偶然,只是現在已難以證明。
第二次加撥保留地
讓我們回到民國57年6月3日省議員陳學益與李文正的提案,他們認為政府只撥給下盆部落240公頃土地(實為197公頃,兩者差距乃為測量誤差所致)(臺灣省政府 1969),比起老哈盆保留地被測定的1,014.7785公頃,尚缺774.7785公頃,兩位省議員提到:
「烏來鄉原本耕地既感不足,山胞生計困難,加上這次交換土地面積不足,更使山胞乏地可耕。為徹底解決山胞生計,仍請將哈呅山地保留地七七四.七七八五公頃與林務局所屬文山事業區第二、十一、十二林班以同等面積交換,並劃為山地保留地,以便分配山胞耕作,以維生計。」
省議會決議送請政府單位研究辦理(臺灣省議會公報處 1968a:838)。省政府於9月27函覆省議會,表示該案已由省民政廳與林務局洽商處理中(臺灣省議會公報處 1968b:1071)。
另外,從民國58年6月省農林廳的公文簽辦單中(臺灣省政府 1969),可以看出除了省議員之外,烏來鄉公所亦是爭取加撥保留地的要角。我們前面提過換地案從遷村之始拖延數年之久,在省農林廳看來,延宕原因是烏來鄉公所「一再要求該鄉原有山地保留地不足,請增編山地保留地,藉機不辦交換手續,拖延至今。」老哈盆保留地也尚未辦理正式交換手續。為了解決此懸案,省民政廳邀請有關單位會商,然而對比於省議員要求的文山事業區第二、十一、十二林班地,政府只願撥給烏來第二林班之四十小班一部分約106公頃的土地,位於烏來村拉卡山地保留地對岸(即桶後溪右岸)。另外,省農林廳決議,如上述土地奉准增編為保留地後,應於同年10月完成交換手續,同時,此後烏來鄉公所「不得再行要求增編山地保留地。」
於是撥給下盆部落的保留地增為303.1445公頃,詳細清單與位置請見表二與圖二。此案並由當時的福山村長、福山村鄉民代表,以及一位原居哈盆部落族人具結,從此不再要求增編山地保留地(臺灣省政府農林廳林務局 1970)。至此,老哈盆部落遷村異地案暫時塵埃落定,要等到20年後,在臺灣原住民族展開「還我土地運動」的脈絡中再度被提起。
到此,可以發現原初預計撥給下盆部落的土地,比起老哈盆部落被測定的1,014.7785公頃,根本不成比例,後來在民國57年6月3日,省議員陳學益與李文正提案,要求補撥更多林班地為保留地(臺灣省議會公報處 1968a:838)。而在第一波增列用於易地之保留地與兩位省議員提案之間,則發生一段山地牧區的插曲。
哈呅山地牧區的插曲
山地牧區的插曲發生在臺灣政府於1950年代便開始推行的「農業上山」政策脈絡中。根據施聖文的研究(2013:205),民國49年(1960年),「山地農業資源開發列為省政六大建設之一…農業技術、人力、資金的進入,也開始將『農業上山』作為一個實際的行動,並在1961年農林廳成立山地農牧局(爾後的水土保持局)『專責辦理開發工作』。」
民國57年年初,省農林廳山地農牧局發函宜蘭縣政府,表示為發展山坡地畜牧事業,擬開發大區牧地,並以具有水源、面積在500-1,000公頃的國有林地或試驗林地為先決條件,要求宜蘭縣政府將符合要件的土地函送山地農牧局以供選地參考。宜蘭縣政府回函建議的土地竟然位於臺北縣烏來鄉,其位置是烏來事業區第15及65林班地附近,土地已歸國有的老哈盆保留地(宜蘭縣政府 1968a)。閱讀史料時,不禁覺得莞爾,某一縣政府提出的用地建議居然坐落於鄰縣境內,如果此事發生在晚近,恐將引起兩縣之間的紛爭,但當年就是有這樣的故事。
至此,老哈盆保留地的土地權屬已成為「國有保留地」,根據檔案(宜蘭縣政府 1968b)[9],宜蘭縣政府建議用地的面積達600餘公頃,水源狀況「良好」、「草源豐富」,在交通方面,從宜蘭縣政府的陳述看來,問題不大:「路程約二十四公里,由本縣員山鄉雙連埤經過,目前卡車可通至雙連埤,其餘有人行道通至哈呅。」
結果,老哈盆保留地不只成為臺灣戰後史上為發展山坡地畜牧事業第一批三大預定地之一,還被列為第一個勘察點,山地農牧局預定在民國57年4月30日於宜蘭縣政府畜產課集合前往勘察。然而直到勘察當天才發現原來交通是個大問題:「因路途遙遠(由雙連埤出發需五小時)而無法成行」,於是山地農牧局函請宜蘭縣政府組成勘察小組,先行前往勘查。宜蘭縣政府也意識到勘察前必須編列經費(約新臺幣5,000元)以僱工修路及挑行李,並請員山鄉公所人員擔任嚮導(宜蘭縣政府 1968b)。
宜蘭縣政府最終於5月27-28日順利進行勘察,檔案記載(宜蘭縣政府 1968c)的勘查評價是:「該牧區預定地由雙連埤步行約需兩小時半,面積遼闊,地形平坦,水源豐富,土地肥沃,蘆葦草茂盛,宜適于開闢牧區。本案擬另文函請山地農牧局派員複勘。」除了可以看出老哈盆保留地的確如同下盆部落族人所形容的,是片豐饒美地之外,亦可看出宜蘭縣政府對於將此地闢為山地牧區呈相當正面的態度,並打算請上級單位進行複勘。
然而這個勘查評價甚高的山地牧區計畫卻沒有下文,我們在既有的檔案中查不到蛛絲馬跡,就在宜蘭縣政府完成勘查後一個禮拜內,省議員即提案補撥保留地給下盆部落,或許兩個事件之間的關係並非偶然,只是現在已難以證明。
第二次加撥保留地
讓我們回到民國57年6月3日省議員陳學益與李文正的提案,他們認為政府只撥給下盆部落240公頃土地(實為197公頃,兩者差距乃為測量誤差所致)(臺灣省政府 1969),比起老哈盆保留地被測定的1,014.7785公頃,尚缺774.7785公頃,兩位省議員提到:
「烏來鄉原本耕地既感不足,山胞生計困難,加上這次交換土地面積不足,更使山胞乏地可耕。為徹底解決山胞生計,仍請將哈呅山地保留地七七四.七七八五公頃與林務局所屬文山事業區第二、十一、十二林班以同等面積交換,並劃為山地保留地,以便分配山胞耕作,以維生計。」
省議會決議送請政府單位研究辦理(臺灣省議會公報處 1968a:838)。省政府於9月27函覆省議會,表示該案已由省民政廳與林務局洽商處理中(臺灣省議會公報處 1968b:1071)。
另外,從民國58年6月省農林廳的公文簽辦單中(臺灣省政府 1969),可以看出除了省議員之外,烏來鄉公所亦是爭取加撥保留地的要角。我們前面提過換地案從遷村之始拖延數年之久,在省農林廳看來,延宕原因是烏來鄉公所「一再要求該鄉原有山地保留地不足,請增編山地保留地,藉機不辦交換手續,拖延至今。」老哈盆保留地也尚未辦理正式交換手續。為了解決此懸案,省民政廳邀請有關單位會商,然而對比於省議員要求的文山事業區第二、十一、十二林班地,政府只願撥給烏來第二林班之四十小班一部分約106公頃的土地,位於烏來村拉卡山地保留地對岸(即桶後溪右岸)。另外,省農林廳決議,如上述土地奉准增編為保留地後,應於同年10月完成交換手續,同時,此後烏來鄉公所「不得再行要求增編山地保留地。」
於是撥給下盆部落的保留地增為303.1445公頃,詳細清單與位置請見表二與圖二。此案並由當時的福山村長、福山村鄉民代表,以及一位原居哈盆部落族人具結,從此不再要求增編山地保留地(臺灣省政府農林廳林務局 1970)。至此,老哈盆部落遷村異地案暫時塵埃落定,要等到20年後,在臺灣原住民族展開「還我土地運動」的脈絡中再度被提起。
消失的保留地
儘管從本文上半部整理的歷史檔案中可見土地撥交清冊,然而如今下盆部落耆老多半表示,除了少部分土地外,大部分土地不曾真正撥給部落族人。這樣的說法是真的嗎?那些部落族人沒有取得的土地又流向何處呢?
透過疊圖與調閱地籍資料(包含地籍謄本、地籍異動索引,與人工登記簿)的方式或許可以回答這些問題。很幸運地,歷史檔案中的土地撥交清冊附有地圖,我們能看到忠治村忠治段、烏來村烏來段、信賢村哪哮段,以及信賢村與福山村交界屯鹿段換地的位置,甚至因當年公務員謄寫錯誤,讓我們清楚地知道用來換地的哪哮段25-31、25-33地號,以及因謄寫錯誤而必須另案辦理的25-32地號。然而因為圖面達半開,無法複印與掃描,檔案保管單位也因擔心檔案受損而不允許人工描圖,我們只能透過局部翻拍,藉由該地圖與現代航照圖使用相同比例尺之便,把翻拍的圖像在現代地圖上定位,再透過與內政部地政司提供的地籍圖資網路便民系統比對[10],接著隨機抽樣出可能位於當年異地清冊中的土地之現代地號,加以調閱,而在調閱檔案過程中,因地政事務所人員誤讀我們給的地號,也使我們順勢多調閱一些地號(關於這部分的仔細說明請見附錄一)。
誠然,透過這樣的疊圖定位方式難以做到百分百精確,這是因為當年在製圖上未必精確,且歷年地籍測量上一定會有誤差,需要持續重測修正。然而站在研究者的立場,本文已經在可以掌握的工具與資料條件下儘可能求精確了,另外,也請另一位下盆部落耆老提供其父執輩從異地過程中獲得之土地的地號,這些土地位於現今部落內住家以及屯鹿溪附近,應屬於遷村初期政府撥給的約60公頃土地(關於這些地號的說明請見附錄一)。我們的想法是,將這些地號及在歷史檔案中可以辨識之地籍資料與隨機抽樣所得的地號之地籍資料對比,如果兩者的類同性高,則可推斷隨機抽樣所得之地號應該屬於當年政府承諾歸還下盆部落的土地無誤。
本文調閱的各筆土地地號來源整理成下表。另外,在排除非用以異地之土地後(請見附錄一的說明),其它筆土地較詳細的地籍資料則整理於附錄二:
儘管從本文上半部整理的歷史檔案中可見土地撥交清冊,然而如今下盆部落耆老多半表示,除了少部分土地外,大部分土地不曾真正撥給部落族人。這樣的說法是真的嗎?那些部落族人沒有取得的土地又流向何處呢?
透過疊圖與調閱地籍資料(包含地籍謄本、地籍異動索引,與人工登記簿)的方式或許可以回答這些問題。很幸運地,歷史檔案中的土地撥交清冊附有地圖,我們能看到忠治村忠治段、烏來村烏來段、信賢村哪哮段,以及信賢村與福山村交界屯鹿段換地的位置,甚至因當年公務員謄寫錯誤,讓我們清楚地知道用來換地的哪哮段25-31、25-33地號,以及因謄寫錯誤而必須另案辦理的25-32地號。然而因為圖面達半開,無法複印與掃描,檔案保管單位也因擔心檔案受損而不允許人工描圖,我們只能透過局部翻拍,藉由該地圖與現代航照圖使用相同比例尺之便,把翻拍的圖像在現代地圖上定位,再透過與內政部地政司提供的地籍圖資網路便民系統比對[10],接著隨機抽樣出可能位於當年異地清冊中的土地之現代地號,加以調閱,而在調閱檔案過程中,因地政事務所人員誤讀我們給的地號,也使我們順勢多調閱一些地號(關於這部分的仔細說明請見附錄一)。
誠然,透過這樣的疊圖定位方式難以做到百分百精確,這是因為當年在製圖上未必精確,且歷年地籍測量上一定會有誤差,需要持續重測修正。然而站在研究者的立場,本文已經在可以掌握的工具與資料條件下儘可能求精確了,另外,也請另一位下盆部落耆老提供其父執輩從異地過程中獲得之土地的地號,這些土地位於現今部落內住家以及屯鹿溪附近,應屬於遷村初期政府撥給的約60公頃土地(關於這些地號的說明請見附錄一)。我們的想法是,將這些地號及在歷史檔案中可以辨識之地籍資料與隨機抽樣所得的地號之地籍資料對比,如果兩者的類同性高,則可推斷隨機抽樣所得之地號應該屬於當年政府承諾歸還下盆部落的土地無誤。
本文調閱的各筆土地地號來源整理成下表。另外,在排除非用以異地之土地後(請見附錄一的說明),其它筆土地較詳細的地籍資料則整理於附錄二:
--這些地籍資料透露出一些訊息,讓我們從下盆耆老提供的地號開始看起。首先,原地號為屯鹿段5-31、5-39、7-22、7-25,以及福山段804等5筆土地,在民國56年底至57年9月份之間登記為中華民國所有,管理單位為省民政廳,但省民政廳取得權狀的時間遲至民國63年底。再者,除了福山段804外,其餘在土地登記之始就加註山地保留地,福山段804則是在民國74年3月份登記為山胞保留地。另外,政府於民國70年6月份對這些土地施行非都市土地管制。同時,在土地編定使用種類上都屬於山坡地保育區暫未編定用地。
民國57年登記為山地保留地或74年被登記為山胞保留地、省民政廳遲至63年底才取得權狀、土地編定使用種類屬於山坡地保育區暫未編定用地,以及在民國70年至實施都市計畫前受非都市土地使用管制等特點,大抵也可以在其它筆地籍資料上發現,比較特別的是哪哮段的土地編定使用種類,哪哮段25-11、25-31與33屬於風景區丙種建築用地,25-32為風景區用地特定目的事業用地,25-33、27、32則屬於風景區暫未編定用地。
此外,從下盆耆老提供的地號之地籍資料,我們還可以看到保留地私有化的過程,此過程透過土地登記制加以確立,從民國57年設定耕作權,直到於78與94年分別取得屯鹿段及福山段土地的所有權。在14筆取得個人土地所有權的案例中,有9筆循此模式,另外5筆則是循設定地上權的方式,其它4筆土地則維持國有狀態至今。
輔以相關研究與資訊,可以知道上述這些現象來自於特定政策背景。首先,民國70年的非都市土地編定公告來自於國家土地管制的改變。根據林子欽與丁秀吟(2015:3-4),臺灣地區非都市土地的使用在民國63年區域計畫法公布實施前並無實質管制,非都市土地使用管制的強化是因應民國60年代時可能產生的糧食危機而來,這是因為農地在56年辦理地目等則總調整後,快速經濟發展導致耕地,特別是優良水田逐年減少,加上農地變更為住宅及工廠後,用地缺乏管理,除了影響糧食生產外,也破壞鄰近農地灌排系統,進而危害生產環境,因此政府開始對於農地實行限制建地擴展政策,此乃管制都市地區以外土地之始。至63年公布及實施區域計畫法後,正式將非都市土地納入管制範圍,明訂非都市土地必須依據非都市土地分區使用計畫,製定非都市土地使用分區圖,並編定各種使用用地以實施管制,民國65年則發布非都市土地使用管制規則,進一步對都市外土地進行系統性地管理。由於非都市土地面積廣大,用地編定地過程從64年持續至75年,另外,用地編定標準多依照各縣市政府完成的土地利用調查結果,即實質上依據編定當時的土地使用現況。
從地籍資料來看,在這些預計撥交給下盆部落的土地,除了鄰近林務局內洞風景區的哪哮段土地被編為非都市土地中的風景區用地,部分土地或許因已出現建築物而被編為建築用地外,大部分土地皆持續列為山坡地保育區,並從事農用。至民國74年3月,原本未標註為保留地的土地被登記為山胞保留地,根據我們向新店地政事務所人員詢問的結果,這來自於民國73年水源特定區劃設時施行的都市計畫把整個烏來鄉納入都市計畫範圍,也從此不再適用非都市土地使用管制,轉而受都市計畫土地分區管制的規約。
另外,在土地所有權變遷的面相上,老哈盆部落遷村異地案發生於臺灣政府開始展開保留地地籍測量以及私有化政策的脈絡中,在民國47年保留地地籍測量開始前,正如官大偉(2014:15)指出:「保留地在政府的土地登記體系中,都還是一個由原住民集體使用的土地分類與範圍,而其範圍內尚未分割個人使用的區塊」,至民國55年完成測量後,開始進行保留地私有化政策,賦予個人所有權,當時修正施行之「臺灣省山地保留地管理辦法」第七條第一項第一款規定:「農地登記耕作權,於登記後繼續耕作滿十年時,無償取得土地所有權。」第二款規定:「自住房屋建地登記地上權,於登記後繼續無償使用滿十年時,無償取得土地所有權。」這兩個條文引進個人所有權制度,賦予原住民取得保留地的管道,而在民國79年施行的「山胞保留地開發管理辦法」,則進一步將取得所有權之條件縮短為五年(林秋綿 2001:33)。
從下盆耆老提供的地號來看,最初撥給部落族人的土地經歷透過登記制確定私人產權的過程,儘管省民政廳在民國63年才取得權狀,然而個別土地使用者從57起便設定耕作權,直到78年與94年分別取得所有權。進一步檢視民國59年撥交給部落的土地,可見同樣歷經此一私有化過程,也就是說,我們在歷史檔案所附之撥交清冊中所見到的土地,在撥交的過程中並非把土地所有權從省民政廳,透過臺北縣政府而轉移給烏來鄉公所,再個別地把已經確定所有權的地塊分別交給地主,而是省民政廳作為保留地的管理者,仍持有土地所有權,只是責成地方政府辦理土地登記,如今看來,土地登記的過程產生三種結果。
第一種結果就如同屯鹿段5-42,下盆族人順利透過地籍登記,最終取得土地所有權。第二種結果是同樣透過登記制度進行耕作權或地上權設定,然而最終取得所有權的並非下盆族人,而是其他原住民。事實上,從民國55年的檔案中(臺北縣政府 1967a)就可得知烏來地區原住民曾使用位於忠治,因老哈盆部落遷村換地被劃為保留地的土地之事實,而牽涉其中的王有義與林朝都不是下盆部落族人。後續的土地登記也可能發生相同的現象,當我們把忠治段911與929、烏來段37、哪哮段25-31、25-33、25-11,以及32的地籍資料給下盆耆老過目時,即便無法看出當年土地使用者與所有權人的全名,耆老仍可透過地址判讀出登記土地者並非下盆族人,尤其是烏來段37、哪哮段25-31、25-33,以及32最為明顯,因為登記者的姓氏不屬於下盆部落的三大家族之一。第三種結果則為沒人登記過的土地,如烏來段76、哪哮段27、33,以及屯鹿7-1,這些保留地仍屬國家所有,現由行政院原住民委員會負責管理。
在此我們可以看到透過土地登記,確立私人保留地所有權制度猶如一把兩面刃,一方面,固然在國家法制上認可持有保留地的個人對土地具有排他性的佔有與處分之權利,然而一旦因各種原因而沒有完成登記程序,個體即被剝奪對土地的所有權與使用權,易言之,這是以單一的所有權制度排除原住民族原本多元的土地制度。此外,也誠如官大偉(2014:15)指出的,保留地私有化政策的後果是裂解原本保留地使用的集體性。
透過地籍資料的判讀,如今我們可以知道在老哈盆部落遷村易地案的保留地登記過程中,部分土地沒有登記於部落族人的名下,而是仍屬國家或其他部落的族人,儘管不知道有多大面積的土地未曾真正撥交給下盆族人,但至少可以證明此事不只是一個傳說,而是歷史事實。另外,我們也還無法得知為何當年部分土地沒有登記在族人名下或被其他部落原住民所登記,然而在第一線承辦保留地撥交的烏來鄉公所恐怕得負起失職的歷史責任。
遷村異地案再起
直到民國70年代末老哈盆保留地議題再度被提起前,被劃歸為國有林班地的老哈盆保留地引起外界覬覦,從歷史檔案中,至少可以找到臺灣省政府兩度駁回外界在老哈盆保留地從事經濟活動的申請。
第一次於民國60年底,當時擔任三軍大學校長的蔣緯國欲在原老哈盆保留地的第72林班地種植香菇與進行畜牧,林務局拒絕所請(臺灣省政府農林廳林務局 1971)。第二次是臺北市私立陶暉高級工商職業學校申租第72林班地為實驗農場,於64年3月份被省政府以「查本省林地有限,無法提供各院校各自設立從事綜合農業經營之用地」之由駁回(臺灣省政府 1975)[11]。
老哈盆遷村異地案重新被提起時,原為老哈盆保留地一部分的第72班地已於民國71年移交臺灣省林業試驗所(臺灣省政府農林廳林務局 1989),並於民國75年公告成為哈盆自然保留區(面積332.7公頃)[12]。依據檔案資料(臺灣省政府農林廳林務局 1989),民國78年,烏來居民陳金明提出:「臺北縣烏來鄉福山村哈呅部落移住時保留地與林班地交換土地,面積相差懸殊,能請歸還山地保留地」,易言之,即要求政府部門歸還老哈盆保留地。該訴求透過省民政廳函轉省農林廳林務局後,林務局回應除了部分土地已不為林務局管轄外,其餘土地:「為維護自然生態環境、國土保安、水土保持等,且基於當時是以等值交換,無法同意辦理。」
必須加以說明的是,林務局除了基於環境保護的理由拒絕還地外,還有一個理由是認為民國59年林班地與老哈盆保留地的交換,雖然兩造面積不等,卻是「等值交換」[13]。姑且不論這裡的「等值」是如何計算,事實上59年的檔案中並無「等值交換」這個詞彙,而是要求遷居族人與烏來鄉公所具結不再要求增編山地保留地。
再者,陳金明提出訴求的背景脈絡是民國70年代末到80年代初風起雲湧的原住民還我土地運動,面對這波運動,官方僅以增編保留地的方式回應(官大偉、林益仁2008:117),林務局當時正配合省民政廳進行「增編山地保留地第一期三年工作計畫」(臺灣省政府農林廳林務局 1989)[14]。在回應陳金明的訴求中,林務局也做出說明,指出有鑑於原計畫中所列之4,120公頃國有林班地中,約3,000公頃皆位於南投縣仁愛鄉,有所不妥,針對省民政廳建議的「分散於全省各縣鄉最缺乏山地保留地使用之鄉鎮另覓地提供國有林班地增編為山地保留地」,林務局已在省民政廳的同意下將哈呅遷居後之部落附近的烏來事業區第17林班地面積約80公頃土地列入第一期三年工作計畫,增編為山地保留地。易言之,增編之保留地並非針對老哈盆易地案,並且當官方堅持易地案已經以「等值交換」的方式結案,當年土地撥交與登記過程沒有被仔細檢視,部分土地未真正由下盆部落族人取得的事實沒有被正視與承認。這些事實都要求我們仍必須持續深入地考察此宗案例,用以思考與面對原住民族土地權的挑戰,以及進一步回應土地正義的訴求。
未來展望的初步思考
在對官方而言老哈盆保留地案早已塵埃落定,而且已經納為自然保護區的狀況下,下盆部落族人若想取回老哈盆保留地,勢必還有長遠的路要走,除了以陳情、抗爭動員,及行政訴訟等可能的途徑外,恐怕對於保留地未來的想像也有說服更多社會大眾、得到更廣泛支持的必要。當然,關於部落未來如何行動的問題,需要族人尋求內部共識,本文在此無法回答,只嘗試提出兩個初步思考。
首先,如前文所述,老哈盆部落異地遷村的過程發生在保留地私有化的政策脈絡中,排他性個人土地所有權的制度施行,後果是裂解原本保留地使用的集體性,事實上,即使是晚近傳統領域這個非個人,而是集體土地權的議題,依然可見排他性的地權想像,進而裂解部落之間的連帶,官大偉與林益仁(2008:125-132)在泰雅族馬里光流域的案例中指出,現代國家把排他式的產權邏輯套用在傳統領域議題上,在排他性「領域」的概念下,預設個別部落都有自己的領域,使得原本建立在部落間基於互惠與共享原則,在流域空間上共同使用土地的方式反而遭受否定[15]。這種排他性的領域概念可能造成部落間的爭議,例如政府在新竹縣尖石鄉公告「馬里光群傳統領域」時引發泰雅族基那吉群部落與馬里光群部落之間的紛爭,也在晚近環境影響相關審查中發生負面效應,例如2015年3月6日,在臺東杉原棕梠濱海渡假村開發案環差審查通過後,地球公民基金會等公民團體便對「傳統領域被切分」提出批判[16],在這個案例中,杉原海岸被認為只是莿桐部落的傳統領域,因此開發商只需取得刺桐部落的同意,然而臨近莿桐部落,同屬阿美族,使用同一片海洋,同樣受開發案影響的至少還有加路蘭部落與都蘭部落,再加上現代國家行政區劃設的切割,莿桐部落屬於卑南鄉,加路蘭部落與都蘭部落分屬臺東市與東河鄉,最終加路蘭部落與都蘭部落都被排除在審議參與範圍外。
基於上述經驗,在老哈盆保留地的議題上,或許除了嘗試逆轉以個人土地所有權裂解保留地使用的集體性的趨勢外,還需要扭轉排他性領域的概念。儘管老哈盆保留地異地時,政府是針對個別部落撥給土地,然而在尋求取回土地時,或許也思考跳脫個別部落層次的可能性,能與其它部落一起分享資源,互惠性地共同使用土地,泰雅族馬里光群與基那吉群基於gaga關係性的文化傳統,在衝突後展開合作,試圖在流域空間的基礎上共同照顧土地並分享資源(官大偉、林益仁 2008:125-132),以及臺東縣金峰鄉嘉蘭部落與正興部落在莫拉克風災後共居共生的經驗,展現重大災害後文化療癒的力量(陳曉琦 2012:34),應該都是可以參照的案例。
第二,在民國70年代末老哈盆保留地議題再起時,林務局拒絕歸還保留地的理由包含「維護自然生態環境、國土保安、水土保持」,除了對原住民傳統生態知識既不尊重且不信任外,也顯示出國家機關在國土保安和環境保護議題上的當家心態,即便在劃設傳統領域的案例中,在地族人仍感受到在傳統領域當家作主的仍是林務局等官方機構,政策上尚未脫離現有的申請許可與檢查管制制度(官大偉、林益仁 2008:128)[17]。
然而實際上,泰雅族馬里光群與基那吉群已經致力以傳統生態知識為基礎與公部門展開對話,試圖使公部門瞭解由泰雅族人自己的規範來照顧土地會有更好的效果(官大偉、林益仁 2008:128-9)。同時,晚近國外的經驗中,不乏將土地歸還原住民後,以原住民社區為保育的主體,與國家共管的案例,例如澳洲的Nitmiluk National Park,是原住民租地給地方政府後,與地方政府共同管理,Booderee National Park則是原住民租地給中央政府,並與其共同管理。在Dhimurru Indigenous Protected Area的案例中則更推進一步,原住民族把土地公告為保護區,並在中央與地方政府資助下自主管理(Bauman and Smyth 2007)。
這些案例都可能成為下盆部落的參照點,一旦部落的傳統生態知識得以重建,展現自主照顧土地的能力,或許會有機會與公部門展開對話,尋求其承認原住民族土地權以及尊重傳統生態知識,以部落與公部門共管的方式歸還老哈盆保留地,並在國土保安、環境保護,以及自然資源管理的面向上更傾向社區保育的觀點,帶入部落的在地力量,或甚至以Dhimurru Indigenous Protected Area為師,由部落把保留地公告為保護區,在公部門的資助下由部落自主管理。誠然,這些面相都涉及法規制度的修正,並非一觸可及,然而在現行制度無法妥善落實國土保安、環境保護、自然資源管理,與流域治理的任務時,這些經驗或許提供走上一條另類之路的可能性。
附錄一:本文調閱地號的進一步說明
透過歷史檔案與內政部地政司提供的地籍圖資網路便民系統比對,本文隨機抽樣出可能位於當年異地清冊中的土地之現代地號並加以調閱,分別是忠治段0911-0000、忠治段0929-0000、南勢段0706-0000、南勢段0741-0000、信賢段0002-0000、信賢段319-0000、波露段0005-0000、波露段0011-0000、哪哮段0025-0011、哪哮段0027-0000、屯鹿段0005-0003、屯鹿段0005-0042,以及屯鹿段0007-0001。而在調閱檔案過程中,因地政事務所人員誤讀我們給的地號,也使我們順勢多調閱哪哮段0032-0000與0033-0000。另外,我們也根據當年公文上可以看到的哪哮段25-31、25-32與25-33地號進行調閱,發現哪哮段25-31即我們抽中的波露段0005-0000前身,哪哮段25-32與25-33則分別為波露段0006-0000與0007-0000。還需要補充說明的是,我們抽中的屯鹿段0005-0042即為一位熟識的下盆部落耆老之土地。
從另一位下盆部落耆老取得的地號為屯鹿段0005-0031、屯鹿段0005-0039、屯鹿段0005-0099、屯鹿段0007-0022、屯鹿段0007-0025,以及福山段804,其中屯鹿段0005-0099係從0005-0039分割而出,可以視為就是0005-0039,而福山段804則為今日的羅培段0069-0000。
在判讀之後,幾筆土地應不屬於當年遷村異地案撥給下盆部落族人的土地,首先,信賢段0002-0000與信賢段319-0000,其原段號名即為信賢,不屬於異地清單所載的換地段號名。另外,波露段0011-0000為民國94年第一次登記的土地,而屯鹿段0005-0003則由臺灣農林股份有限公司自民國50年持份至今。
附錄二:老哈盆遷村異地案中用於換地之土地的地號與變遷整理
民國57年登記為山地保留地或74年被登記為山胞保留地、省民政廳遲至63年底才取得權狀、土地編定使用種類屬於山坡地保育區暫未編定用地,以及在民國70年至實施都市計畫前受非都市土地使用管制等特點,大抵也可以在其它筆地籍資料上發現,比較特別的是哪哮段的土地編定使用種類,哪哮段25-11、25-31與33屬於風景區丙種建築用地,25-32為風景區用地特定目的事業用地,25-33、27、32則屬於風景區暫未編定用地。
此外,從下盆耆老提供的地號之地籍資料,我們還可以看到保留地私有化的過程,此過程透過土地登記制加以確立,從民國57年設定耕作權,直到於78與94年分別取得屯鹿段及福山段土地的所有權。在14筆取得個人土地所有權的案例中,有9筆循此模式,另外5筆則是循設定地上權的方式,其它4筆土地則維持國有狀態至今。
輔以相關研究與資訊,可以知道上述這些現象來自於特定政策背景。首先,民國70年的非都市土地編定公告來自於國家土地管制的改變。根據林子欽與丁秀吟(2015:3-4),臺灣地區非都市土地的使用在民國63年區域計畫法公布實施前並無實質管制,非都市土地使用管制的強化是因應民國60年代時可能產生的糧食危機而來,這是因為農地在56年辦理地目等則總調整後,快速經濟發展導致耕地,特別是優良水田逐年減少,加上農地變更為住宅及工廠後,用地缺乏管理,除了影響糧食生產外,也破壞鄰近農地灌排系統,進而危害生產環境,因此政府開始對於農地實行限制建地擴展政策,此乃管制都市地區以外土地之始。至63年公布及實施區域計畫法後,正式將非都市土地納入管制範圍,明訂非都市土地必須依據非都市土地分區使用計畫,製定非都市土地使用分區圖,並編定各種使用用地以實施管制,民國65年則發布非都市土地使用管制規則,進一步對都市外土地進行系統性地管理。由於非都市土地面積廣大,用地編定地過程從64年持續至75年,另外,用地編定標準多依照各縣市政府完成的土地利用調查結果,即實質上依據編定當時的土地使用現況。
從地籍資料來看,在這些預計撥交給下盆部落的土地,除了鄰近林務局內洞風景區的哪哮段土地被編為非都市土地中的風景區用地,部分土地或許因已出現建築物而被編為建築用地外,大部分土地皆持續列為山坡地保育區,並從事農用。至民國74年3月,原本未標註為保留地的土地被登記為山胞保留地,根據我們向新店地政事務所人員詢問的結果,這來自於民國73年水源特定區劃設時施行的都市計畫把整個烏來鄉納入都市計畫範圍,也從此不再適用非都市土地使用管制,轉而受都市計畫土地分區管制的規約。
另外,在土地所有權變遷的面相上,老哈盆部落遷村異地案發生於臺灣政府開始展開保留地地籍測量以及私有化政策的脈絡中,在民國47年保留地地籍測量開始前,正如官大偉(2014:15)指出:「保留地在政府的土地登記體系中,都還是一個由原住民集體使用的土地分類與範圍,而其範圍內尚未分割個人使用的區塊」,至民國55年完成測量後,開始進行保留地私有化政策,賦予個人所有權,當時修正施行之「臺灣省山地保留地管理辦法」第七條第一項第一款規定:「農地登記耕作權,於登記後繼續耕作滿十年時,無償取得土地所有權。」第二款規定:「自住房屋建地登記地上權,於登記後繼續無償使用滿十年時,無償取得土地所有權。」這兩個條文引進個人所有權制度,賦予原住民取得保留地的管道,而在民國79年施行的「山胞保留地開發管理辦法」,則進一步將取得所有權之條件縮短為五年(林秋綿 2001:33)。
從下盆耆老提供的地號來看,最初撥給部落族人的土地經歷透過登記制確定私人產權的過程,儘管省民政廳在民國63年才取得權狀,然而個別土地使用者從57起便設定耕作權,直到78年與94年分別取得所有權。進一步檢視民國59年撥交給部落的土地,可見同樣歷經此一私有化過程,也就是說,我們在歷史檔案所附之撥交清冊中所見到的土地,在撥交的過程中並非把土地所有權從省民政廳,透過臺北縣政府而轉移給烏來鄉公所,再個別地把已經確定所有權的地塊分別交給地主,而是省民政廳作為保留地的管理者,仍持有土地所有權,只是責成地方政府辦理土地登記,如今看來,土地登記的過程產生三種結果。
第一種結果就如同屯鹿段5-42,下盆族人順利透過地籍登記,最終取得土地所有權。第二種結果是同樣透過登記制度進行耕作權或地上權設定,然而最終取得所有權的並非下盆族人,而是其他原住民。事實上,從民國55年的檔案中(臺北縣政府 1967a)就可得知烏來地區原住民曾使用位於忠治,因老哈盆部落遷村換地被劃為保留地的土地之事實,而牽涉其中的王有義與林朝都不是下盆部落族人。後續的土地登記也可能發生相同的現象,當我們把忠治段911與929、烏來段37、哪哮段25-31、25-33、25-11,以及32的地籍資料給下盆耆老過目時,即便無法看出當年土地使用者與所有權人的全名,耆老仍可透過地址判讀出登記土地者並非下盆族人,尤其是烏來段37、哪哮段25-31、25-33,以及32最為明顯,因為登記者的姓氏不屬於下盆部落的三大家族之一。第三種結果則為沒人登記過的土地,如烏來段76、哪哮段27、33,以及屯鹿7-1,這些保留地仍屬國家所有,現由行政院原住民委員會負責管理。
在此我們可以看到透過土地登記,確立私人保留地所有權制度猶如一把兩面刃,一方面,固然在國家法制上認可持有保留地的個人對土地具有排他性的佔有與處分之權利,然而一旦因各種原因而沒有完成登記程序,個體即被剝奪對土地的所有權與使用權,易言之,這是以單一的所有權制度排除原住民族原本多元的土地制度。此外,也誠如官大偉(2014:15)指出的,保留地私有化政策的後果是裂解原本保留地使用的集體性。
透過地籍資料的判讀,如今我們可以知道在老哈盆部落遷村易地案的保留地登記過程中,部分土地沒有登記於部落族人的名下,而是仍屬國家或其他部落的族人,儘管不知道有多大面積的土地未曾真正撥交給下盆族人,但至少可以證明此事不只是一個傳說,而是歷史事實。另外,我們也還無法得知為何當年部分土地沒有登記在族人名下或被其他部落原住民所登記,然而在第一線承辦保留地撥交的烏來鄉公所恐怕得負起失職的歷史責任。
遷村異地案再起
直到民國70年代末老哈盆保留地議題再度被提起前,被劃歸為國有林班地的老哈盆保留地引起外界覬覦,從歷史檔案中,至少可以找到臺灣省政府兩度駁回外界在老哈盆保留地從事經濟活動的申請。
第一次於民國60年底,當時擔任三軍大學校長的蔣緯國欲在原老哈盆保留地的第72林班地種植香菇與進行畜牧,林務局拒絕所請(臺灣省政府農林廳林務局 1971)。第二次是臺北市私立陶暉高級工商職業學校申租第72林班地為實驗農場,於64年3月份被省政府以「查本省林地有限,無法提供各院校各自設立從事綜合農業經營之用地」之由駁回(臺灣省政府 1975)[11]。
老哈盆遷村異地案重新被提起時,原為老哈盆保留地一部分的第72班地已於民國71年移交臺灣省林業試驗所(臺灣省政府農林廳林務局 1989),並於民國75年公告成為哈盆自然保留區(面積332.7公頃)[12]。依據檔案資料(臺灣省政府農林廳林務局 1989),民國78年,烏來居民陳金明提出:「臺北縣烏來鄉福山村哈呅部落移住時保留地與林班地交換土地,面積相差懸殊,能請歸還山地保留地」,易言之,即要求政府部門歸還老哈盆保留地。該訴求透過省民政廳函轉省農林廳林務局後,林務局回應除了部分土地已不為林務局管轄外,其餘土地:「為維護自然生態環境、國土保安、水土保持等,且基於當時是以等值交換,無法同意辦理。」
必須加以說明的是,林務局除了基於環境保護的理由拒絕還地外,還有一個理由是認為民國59年林班地與老哈盆保留地的交換,雖然兩造面積不等,卻是「等值交換」[13]。姑且不論這裡的「等值」是如何計算,事實上59年的檔案中並無「等值交換」這個詞彙,而是要求遷居族人與烏來鄉公所具結不再要求增編山地保留地。
再者,陳金明提出訴求的背景脈絡是民國70年代末到80年代初風起雲湧的原住民還我土地運動,面對這波運動,官方僅以增編保留地的方式回應(官大偉、林益仁2008:117),林務局當時正配合省民政廳進行「增編山地保留地第一期三年工作計畫」(臺灣省政府農林廳林務局 1989)[14]。在回應陳金明的訴求中,林務局也做出說明,指出有鑑於原計畫中所列之4,120公頃國有林班地中,約3,000公頃皆位於南投縣仁愛鄉,有所不妥,針對省民政廳建議的「分散於全省各縣鄉最缺乏山地保留地使用之鄉鎮另覓地提供國有林班地增編為山地保留地」,林務局已在省民政廳的同意下將哈呅遷居後之部落附近的烏來事業區第17林班地面積約80公頃土地列入第一期三年工作計畫,增編為山地保留地。易言之,增編之保留地並非針對老哈盆易地案,並且當官方堅持易地案已經以「等值交換」的方式結案,當年土地撥交與登記過程沒有被仔細檢視,部分土地未真正由下盆部落族人取得的事實沒有被正視與承認。這些事實都要求我們仍必須持續深入地考察此宗案例,用以思考與面對原住民族土地權的挑戰,以及進一步回應土地正義的訴求。
未來展望的初步思考
在對官方而言老哈盆保留地案早已塵埃落定,而且已經納為自然保護區的狀況下,下盆部落族人若想取回老哈盆保留地,勢必還有長遠的路要走,除了以陳情、抗爭動員,及行政訴訟等可能的途徑外,恐怕對於保留地未來的想像也有說服更多社會大眾、得到更廣泛支持的必要。當然,關於部落未來如何行動的問題,需要族人尋求內部共識,本文在此無法回答,只嘗試提出兩個初步思考。
首先,如前文所述,老哈盆部落異地遷村的過程發生在保留地私有化的政策脈絡中,排他性個人土地所有權的制度施行,後果是裂解原本保留地使用的集體性,事實上,即使是晚近傳統領域這個非個人,而是集體土地權的議題,依然可見排他性的地權想像,進而裂解部落之間的連帶,官大偉與林益仁(2008:125-132)在泰雅族馬里光流域的案例中指出,現代國家把排他式的產權邏輯套用在傳統領域議題上,在排他性「領域」的概念下,預設個別部落都有自己的領域,使得原本建立在部落間基於互惠與共享原則,在流域空間上共同使用土地的方式反而遭受否定[15]。這種排他性的領域概念可能造成部落間的爭議,例如政府在新竹縣尖石鄉公告「馬里光群傳統領域」時引發泰雅族基那吉群部落與馬里光群部落之間的紛爭,也在晚近環境影響相關審查中發生負面效應,例如2015年3月6日,在臺東杉原棕梠濱海渡假村開發案環差審查通過後,地球公民基金會等公民團體便對「傳統領域被切分」提出批判[16],在這個案例中,杉原海岸被認為只是莿桐部落的傳統領域,因此開發商只需取得刺桐部落的同意,然而臨近莿桐部落,同屬阿美族,使用同一片海洋,同樣受開發案影響的至少還有加路蘭部落與都蘭部落,再加上現代國家行政區劃設的切割,莿桐部落屬於卑南鄉,加路蘭部落與都蘭部落分屬臺東市與東河鄉,最終加路蘭部落與都蘭部落都被排除在審議參與範圍外。
基於上述經驗,在老哈盆保留地的議題上,或許除了嘗試逆轉以個人土地所有權裂解保留地使用的集體性的趨勢外,還需要扭轉排他性領域的概念。儘管老哈盆保留地異地時,政府是針對個別部落撥給土地,然而在尋求取回土地時,或許也思考跳脫個別部落層次的可能性,能與其它部落一起分享資源,互惠性地共同使用土地,泰雅族馬里光群與基那吉群基於gaga關係性的文化傳統,在衝突後展開合作,試圖在流域空間的基礎上共同照顧土地並分享資源(官大偉、林益仁 2008:125-132),以及臺東縣金峰鄉嘉蘭部落與正興部落在莫拉克風災後共居共生的經驗,展現重大災害後文化療癒的力量(陳曉琦 2012:34),應該都是可以參照的案例。
第二,在民國70年代末老哈盆保留地議題再起時,林務局拒絕歸還保留地的理由包含「維護自然生態環境、國土保安、水土保持」,除了對原住民傳統生態知識既不尊重且不信任外,也顯示出國家機關在國土保安和環境保護議題上的當家心態,即便在劃設傳統領域的案例中,在地族人仍感受到在傳統領域當家作主的仍是林務局等官方機構,政策上尚未脫離現有的申請許可與檢查管制制度(官大偉、林益仁 2008:128)[17]。
然而實際上,泰雅族馬里光群與基那吉群已經致力以傳統生態知識為基礎與公部門展開對話,試圖使公部門瞭解由泰雅族人自己的規範來照顧土地會有更好的效果(官大偉、林益仁 2008:128-9)。同時,晚近國外的經驗中,不乏將土地歸還原住民後,以原住民社區為保育的主體,與國家共管的案例,例如澳洲的Nitmiluk National Park,是原住民租地給地方政府後,與地方政府共同管理,Booderee National Park則是原住民租地給中央政府,並與其共同管理。在Dhimurru Indigenous Protected Area的案例中則更推進一步,原住民族把土地公告為保護區,並在中央與地方政府資助下自主管理(Bauman and Smyth 2007)。
這些案例都可能成為下盆部落的參照點,一旦部落的傳統生態知識得以重建,展現自主照顧土地的能力,或許會有機會與公部門展開對話,尋求其承認原住民族土地權以及尊重傳統生態知識,以部落與公部門共管的方式歸還老哈盆保留地,並在國土保安、環境保護,以及自然資源管理的面向上更傾向社區保育的觀點,帶入部落的在地力量,或甚至以Dhimurru Indigenous Protected Area為師,由部落把保留地公告為保護區,在公部門的資助下由部落自主管理。誠然,這些面相都涉及法規制度的修正,並非一觸可及,然而在現行制度無法妥善落實國土保安、環境保護、自然資源管理,與流域治理的任務時,這些經驗或許提供走上一條另類之路的可能性。
附錄一:本文調閱地號的進一步說明
透過歷史檔案與內政部地政司提供的地籍圖資網路便民系統比對,本文隨機抽樣出可能位於當年異地清冊中的土地之現代地號並加以調閱,分別是忠治段0911-0000、忠治段0929-0000、南勢段0706-0000、南勢段0741-0000、信賢段0002-0000、信賢段319-0000、波露段0005-0000、波露段0011-0000、哪哮段0025-0011、哪哮段0027-0000、屯鹿段0005-0003、屯鹿段0005-0042,以及屯鹿段0007-0001。而在調閱檔案過程中,因地政事務所人員誤讀我們給的地號,也使我們順勢多調閱哪哮段0032-0000與0033-0000。另外,我們也根據當年公文上可以看到的哪哮段25-31、25-32與25-33地號進行調閱,發現哪哮段25-31即我們抽中的波露段0005-0000前身,哪哮段25-32與25-33則分別為波露段0006-0000與0007-0000。還需要補充說明的是,我們抽中的屯鹿段0005-0042即為一位熟識的下盆部落耆老之土地。
從另一位下盆部落耆老取得的地號為屯鹿段0005-0031、屯鹿段0005-0039、屯鹿段0005-0099、屯鹿段0007-0022、屯鹿段0007-0025,以及福山段804,其中屯鹿段0005-0099係從0005-0039分割而出,可以視為就是0005-0039,而福山段804則為今日的羅培段0069-0000。
在判讀之後,幾筆土地應不屬於當年遷村異地案撥給下盆部落族人的土地,首先,信賢段0002-0000與信賢段319-0000,其原段號名即為信賢,不屬於異地清單所載的換地段號名。另外,波露段0011-0000為民國94年第一次登記的土地,而屯鹿段0005-0003則由臺灣農林股份有限公司自民國50年持份至今。
附錄二:老哈盆遷村異地案中用於換地之土地的地號與變遷整理
參考書目
參考文獻
檔案資料
報紙媒體
參考文獻
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註解
- Email:[email protected]。
- 筆者將本文獻給新北市烏來區下盆部落族人,若非部落族人至今仍願意為失去已久的家園奮戰,筆者不會興起使用歷史檔案進行研究的想法。筆者特別感謝科技部補助之國立政治大學烏來樂酷計畫(補助編號Most 103-2420-H-004-001-HS2,計畫全名為「大學社會實踐的制度創新:政大與烏來的樂酷發展─大學夥伴關係與整合式社區治理的實踐」)提供本研究所需經費,計畫協同主持人甯方璽老師在地圖判讀上的諮詢與調借航照圖的協助、官大偉老師在寫作過程中的討論,以及計畫助理程廷在調查過程中的協助與陳彥安在地籍資料判讀上提出的建議。也感謝科技部人文創新與社會實踐推動與協調團隊計畫主持人陳東升老師在15年前指導使用地籍資料進行研究的功夫。此外,各政府單位歷史檔案管理承辦人員、新店地政事務所人員的協助,以及《跨界:大學與社會參與》實踐筆記小組委員們提供寶貴的修改建議,在此一併致謝,如果沒有上述來自各方的幫助,本文的寫作勢必不可能完成。
- 根據《桃園縣復興鄉鄉志增修上卷》(桃園縣復興鄉公所 2014:134),高義蘭社與塔卡散社均位於桃園縣復興鄉高義村(桃園縣升格為直轄市後為桃園市復興區高義里),該地海拔介於600-1,072公尺之間。《烏來的山與人》(鄭安晞、許維真 2009:40)提到日本殖民政府基於兩社族人居住於海拔3,300公尺以上山區,在統治上難以控制,因此將族人集團移住至海拔1,917公尺的哈盆社。然而其原居地應無如此高海拔的山區,或許在統治上難以控制之因並非原居地海拔超過3,300公尺,而是該地泰雅族人反抗殖民統治的歷史,《桃園縣復興鄉鄉志增修上卷》記載高義蘭社頭目Batu Tali在1907年因日本殖民政府推進隘勇線而引起的戰事中陣亡,1910年高義蘭社族人再度參戰,隨後日本殖民政府為了分散其勢力,使其集團移住至哈呅(桃園縣復興鄉公所 2014:135、259-94)。
- 口述史與文史工作者的紀錄可參見宋神財(2013:63-64);陳茂泰編著(2001:8、222-223、226、229);陳永龍與鄭安晞(2011:43-46)。事實上,現行原住民保留地在終戰後稱為山地保留地,其前身為日治時期殖民政府「森林事業計畫規程」中的「準要存置林野(亦稱「番人所要地」)」,民國55年之前,土地所有權屬於國家,原住民只擁有土地使用權,直到民國55年後,政府完成土地丈量,開始逐步賦與原住民個人對於個別保留地的所有權,參見官大偉(2014:9)。
- 國家發展委員會機關檔案目錄查詢網網址為https://near.archives.gov.tw/cgi-bin/near2/nph-redirect?rname=simp_search&,使用者在網站上輸入關鍵字後,再依檔號向收藏檔案的各政府機關申請閱覽。本文所使用的關鍵字為「哈呅」,也曾使用「哈盆」與「下盆」為關鍵字,但在聯合知識庫剪報系統、國史館臺灣文獻館典藏檔案,以及國家發展委員會機關檔案目錄查詢網都一無所獲。
- 聯合報(06/16/1964),2版。
- 聯合報(04/16/1964),3版。
- 聯合報(04/16/1964),3版。
- 然而根據本文下一小節中的分析,此時老哈盆部落遷村異地案的程序仍未完成。
- 地籍圖資網路便民系統的網址為http://easymap.land.moi.gov.tw/。
- 或許值得一提的是,作者遍尋不著私立陶暉高級工商職業學校的相關資訊。
- 行政院農業委員會(75)農林字第12382號公告。網址為http://conservation.forest.gov.tw/public/Attachment/312179413871.pdf ,取用日期:2015年7月22日。
- 在這一份檔案中,是以319.090公頃林班地交換1,014,7445公頃的老哈盆保留地,林班地面積與民國59年檔案中的303.1445公頃有所落差,不過兩份檔案所指涉的都是省府59年12月12日府民四字第106111號令,因此推論面積差異很可能是歷年土地丈量修正後的結果。
- 第一期「增編原住民保留地三年工作計畫」工作執行期間為民國80至82年,實施面積計13,221.0933公頃。參見行政院原住民族委員會(2015:3)。
- 不同部落之間基於分享與互惠原則,非排他性地共同使用傳統領域的案例不只侷限於泰雅族部落,陳曉琦(2012)在以排灣族為主的臺東縣金峰鄉嘉蘭部落與正興部落所進行的研究也觀察到類似現象,嘉蘭部落在莫拉克風災中受創後,正興部落族人願意出借土地興建中繼屋以安置災民,並在傳統儀式下開啟兩部落的共居共生,陳曉琦並指出這是原住民部落在面對重大災難下所展現的文化療癒能量。
- 參見地球公民基金會網站,網址為http://www.cet-taiwan.org/node/2083,取用日期:2015年7月22日。
- 關於更深入探討泰雅族傳統生態知識對於流域治理上的意義,參見官大偉(2013)。
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